Regularização Fundiária Urbana – REURB
10 Perguntas sobre a nova Lei de Reularização Fundiária Urbana
Segundo Rosane Tierno, as alterações promovidas pela Lei nº 13.465/2017 são complexas. Aproximadamente 20 legislações foram alteradas – entre elas o Estatuto da Cidade e a Lei de Registro Públicos, por exemplo. Na prática, essa alteração acabou paralisando os processos de regularização fundiária que já estavam em aberto.
A nova lei fixa um entendimento de regularização fundiária urbana como a simples titulação do imóvel, quando o conceito anterior previa uma série de medidas associadas a condições dignas de moradia e acesso à infraestrutura adequada. Na exposição de motivos da lei é possível compreender a escolha do legislador por uma concepção de cidade, remetendo à “eficiência”.
A lei federal 13.465 é criticada por ter nascido como medida provisória, portanto sem debate público. Especialistas apontam que não houve boa técnica legislativa, e que a nova regra é inconstitucional pois legaliza a grilagem, fere à autonomia dos municípios, e ignora o arcabouço normativo anterior. Também há críticas na alteração terminológica feita pelo novo marco legal, que substituiu conceitos caros à política urbana sem novos conteúdos técnicos. Exemplo disso é a substituição do conceito de ‘assentamentos irregulares’ por ‘núcleos urbanos’, ou nova denominação de regularização fundiária de interesse social que passa a ser Reurb-S, e a de interesse específico que passa a ser chamada de Reurb-E. A Lei 13.465 também já nasce velha: ao tratar dos aspectos do Licenciamento Ambiental, a legislação cita um artigo do antigo Código Florestal, que já foi revogado.
Enquanto ainda era medida provisória, entidades como o Conselho Nacional de Direitos Humanos (CNDH), a Associação Nacional dos Defensores Públicos (ANADEP), a FNA (Federação Nacional dos Arquitetos e Urbanistas), e o FNRU (Fórum Nacional da Reforma Urbana) questionaram o conteúdo da MP com notas e recomendações. Após aprovada, já enquanto lei federal, a Procuradoria Geral da República propôs uma Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI), seguida de outra proposta pelo Partido dos Trabalhadores. Ambas tramitam e aguardam julgamento pelo Supremo Tribunal Federal.
A atual legislação afronta a autonomia municipal em termos de política urbana. Exemplo disso é permitir a regularização de conjuntos habitacionais e cortiços sem obrigatoriedade do Habite-se, documento que certifica as condições de moradia do imóvel expedido pelo Executivo municipal. Além disso, a nova lei dispensa a necessidade de que os núcleos urbanos se situem em áreas demarcadas como Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), sem condicionar a regularização fundiária ao zoneamento.
A legitimação de posse ocorre para garantir a posse de moradores. A legitimação fundiária, por sua vez, é uma nova forma de aquisição originária de propriedade, como um reconhecimento administrativo do usucapião.
Há previsão expressa de legitimação fundiária em área pública ou privada na lei. Já a legitimação de posse somente se aplica à imóveis privados, quer se trate de Reurb-S ou Reurb-E. A possibilidade de regularizar imóveis em áreas públicas foi denunciada como uma criação jurídica para que imóveis de alto padrão em Brasília fossem legalizados, especialmente condomínios fechados construídos em áreas da União. Esse é um dos principais fatos discutidos na Ação Direta de Inconstitucionalidade ADI 5771, já que a Constituição Federal veda expressamente a possibilidade de usucapir imóveis públicos.
A demarcação ficou totalmente ausente da versão da MP759, tendo sido incluída posteriormente graças à pressão da sociedade civil no Congresso. Foi incorporada em termos semelhantes aos da lei anterior, enquanto procedimento administrativo destinado a identificar os imóveis públicos e privados abrangidos pelo núcleo urbano informal e a obter a autorização dos titulares das matrículas dos imóveis ocupados, culminando no registro na matrícula destes imóveis da viabilidade da regularização fundiária, a ser promovida a critério do Município.
A Lei 13.465 oferece abertura para pedidos de regularização fundiária individuais. Essa modalidade antecipa uma série de dificuldades que a Administração Pública deve enfrentar com o processamento de pedidos individuais. Recomenda-se, no entanto, que sejam priorizados os casos coletivos. Afinal, a regularização prevê uma série de medidas voltadas à coletividade, para além do título da terra.
A nova lei adota um entendimento de área urbana conforme sua finalidade, pouco importando se, formalmente, o assentamento objeto da regularização fundiária esteja localizado na área rural. Nesse sentido, o conceito de regularização fundiária urbana da Lei 13.465/2017 engloba também imóveis situados na zona rural que possuam ocupação e destinação urbanas. Há quem afirme que essa disposição viola o instrumento básico da política urbana, os Planos Diretores, adentrando na seara do direito agrário.
A nova lei traz inovações para além da simplificação e flexibilização dos processos de regularização fundiária. Prevê, por exemplo, a possibilidade de Reurb em área que seja objeto de litígio, desde que celebrado acordo judicial ou extrajudicial homologado por juiz (Art. 16, parágrafo único). Outra mudança é a criação das Câmeras de Mediação de Conflitos, onde se tentaria alcançar uma solução negocial para o litígio. O receio levantado por Tierno é nos casos em que o município é parte do conflito fundiário, na qualidade de proprietário, e ao mesmo tempo mediador.
